近日，国家网信办、国家发展改革委、工业和信息化部联合印发了《智能体规范应用与创新发展实施意见》（以下简称《实施意见》）。这份文件是全球范围内国家级层面针对“智能体”这一AI关键落地形态所推出的最早、最系统的顶层设计之一，标志着监管部门对AI智能体领域的持续跟进与治理升级。
2026年以来，以手机助手、终端智能管家、云端智能体为代表的智能体产品加速涌现，呈现出规模化应用的发展态势。其中，红极一时的OpenClaw展现出强大的自主任务执行能力，但也随之带来了隐私泄露、越权操作、行为失控等安全风险。在智能体加速落地的同时，各界对其安全问题的关注度持续攀升。
《实施意见》旨在落实国务院《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，统筹推进智能体的规范应用与创新发展。去年8月发布的该意见明确提出，到2027年，新一代智能终端、智能体等应用普及率超过70%。这意味着我国正从智能体概念阶段迈入规模化部署的关键时期。但在推动大规模应用的同时，必须率先构建覆盖智能体全生命周期的治理与发展框架，确保智能体释放技术红利，并在可问责、可解释、可纠偏的有序轨道上运行。这一治理框架为产业发展划定了清晰的“安全底线”与“创新空间”。
“规范应用与创新发展”意味着我国既不会以牺牲发展为代价换取安全，也不会因追求速度而忽视风险。安全治理被视为智能体产业化应用的重要前提。遵循智能体技术演进规律，统筹发展与安全、创新与治理，以《实施意见》为制度框架，我国正迈出从技术探索走向规范发展与规模化落地的关键一步。
《实施意见》将“安全、可靠、可信”作为不可逾越的底线。与传统生成式AI不同，AI智能体呈现出“高自主性、高权限”的特点。因此，智能体的风险面比生成式AI更为广泛：其风险不仅源于模型输出，还来自数据、工具、权限、接口、用户授权及外部系统等多个模块；风险类型也从内容安全、模型安全扩展至越权操作、行为失控等。同时，智能体风险的影响范围更广、传导速度更快、责任主体更加模糊。这使得智能体治理不仅要面向静态的“输出内容”进行管理，更要规范动态的“行为边界”。
此外，智能体属于“高自主性的数字代理人”，但其在法律上如何定义代理关系仍有待厘清。《实施意见》要求区分仅限用户本人决策、需由用户授权决策以及智能体自主决策等不同方式的合理边界，确保用户对智能体自主决策享有知情权和最终决策权，并强化对智能体行为的管控，保障其行为合法合规、可追溯、可验证。
当前，全球范围内的智能体治理与规范仍处于探索阶段。美国尚未出台专门针对AI智能体的治理框架，其治理实践主要由头部企业推动，例如谷歌（Google）的安全AI Agent框架，强调人类控制、权限限制与行动可观察性，并通过SAIF风险自评帮助企业识别AI安全风险。尽管各国治理路径不同，但逐步形成以下基本共识：将智能体视为具备自主规划、工具调用、数据访问及外部行动能力的高风险技术系统，并以风险分级、权限控制、人类监督、安全测试、可追溯审计、问责机制及透明披露为核心治理要素。
中国在主要国家中率先推出智能体治理框架，这与我国在智能体规模化应用上走在前列密切相关。先行一步，不仅有利于构建“智能互联网”体系，抢占多智能体协同、可信互联等前沿技术制高点，也有助于提升我国在相关领域行业标准中的全球话语权。
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